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抗洪救灾经济学:财政资金如何增量增效?巨灾保险如何补位?|财政部

作者:亚博yabo登录-官网 发布时间:2020-07-27
下拨中央救灾资金6.15亿元,其中用于支持帮助受灾地区防汛抗洪工作4.3亿元,用于受灾群众生活救助工作1.85亿元。   7月11日,国家发改委发布消息称:近期安徽、江西、湖北、重庆等地发生大范围强降雨,引发严重暴雨洪涝灾害。为支持灾区做好应急救灾工作,国家发改委紧急下达救灾应急补助中央预算内投资3.09亿元,专项用于安徽、江西、湖北、重庆受灾严重地区 的基础设施和公益性设施应急恢复建设。   据应急管理部(下简称“应急部”)相关最新数据显示:2020年入汛以来,应急部商财政部已累计下拨中央补助资金17.55亿元,会同国家粮食和物资储备局已累计调拨中央救灾物资9.3万件,用于支持受灾地区抗洪抢险救灾工作。   在救助受洪涝灾害 的农业生产方面,2017年时,国家相关部门已曾出台《中央财政农业生产救灾及特大防汛抗旱补助资金管理办法》提出:在全国人大批复预算之前,可根据防灾减灾工作 的需要,按照《预算法》有关规定提前拨付救灾资金。   近日由财政部和应急管理部印发 的《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》(下简称《暂行办法》)则特别指出:“对未达到启动应急响应条件,但局部地区灾情、险情特别严重 的特殊情况,由应急管理部会商财政部按照程序报国务院批准后予以补助。”   解析该办法 的逻辑可见:当地方发生重大自然灾害时,中央财政会通过拨付中央自然灾害救灾资金支持地方抗灾。该办法 的目 的是 加强中央自然灾害救灾资金管理,提高救灾资金使用效益。而资金 的管理部门,则由以往 的财政部和民政部,转变为财政部和应急部共同管理(2018年国务院机构改革,民政部救灾职责划给应急管理部)。   2018年中央要求全面实施预算绩效管理,而根据《暂行办法》:财政部负责救灾资金预算管理,依法下达预算。应急部提出预算管理及救灾资金分配建议,指导救灾资金使用,开展全过程绩效管理,督促指导地方做好资金使用管理等相关工作。   为促进区域均衡发展,中央每年会给地方政府进行转移支付。值得关注 的第一点,是 中央自然灾害救灾资金性质和分担机制有了变化。根据以往做法,这笔资金属于专项转移支付资金。但随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革,这笔资金被确定为共同转移支付资金(集中反映中央承担 的共同财政事权支出责任)。这是 中央为了完善对地方转移支付新设 的一个分类,归属于一般性转移支付。   值得关注 的第二点,是 《暂行办法》中没有明确规定自然灾害救灾资金 的中央与地方分担比例。而《自然灾害生活救助资金管理暂行办法》,则在第十八条当中明确规定:遭受特大自然灾害地区所需自然灾害生活救助资金,由中央财政与地方财政共同负担,具体分担比例为:北京、天津、上海、江苏、浙江、广东以及大连、青岛、宁波、厦门和深圳:中央负担50%、地方负担50%;辽宁、福建、山东:中央负担60%、地方负担40%;河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆:中央负担70%、地方负担30%;中央财政对新疆生产建设兵团原则上按中央补助项目和补助标准,以及核定 的灾情予以补助,不适用按比例分担办法。   与《暂行办法》相隔不久公布 的《应急救援领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》),则根据预防与应急准备、灾害事故风险隐患调查及监测预警、应急处置与救灾救援三个大类,针对不同 的场景,分为三种方式:中央财政事权由中央承担支出责任、地方财政事权由地方承担支出责任、中央与地方共同财政事权由中央与地方按照相关职责分工分别承担支出责任。   《方案》确定了应急救援相关领域 的中央与地方财政事权和支出责任划分,并未就特定领域及地区提出明确 的分担比例。除此之外,《方案》还提出:跨区域调动救援队伍按照“谁调动,谁补偿” 的原则承担相应支出责任;加强省级统筹,加大对区域内财力困难地区 的资金支持力度。要将适宜由地方更高一级政府承担 的应急救援领域支出责任上移,避免基层政府承担过多支出责任。   巨灾保险短板待补:政府如何增强扶持?   随着南方洪涝灾害 的影响不断显现,如何通过财政扶持更好地发挥巨灾险作用,亦成为各方高度关注 的话题。   就短期 的灾害管理方面,通过行政力量积极调动,在组织救援力量和人员物资统一调配等方面具有不可替代 的作用。但在分析洪涝灾害所带来 的经济损失及应对时,国际上 的一般做法,是 将其划分为政府财政风险与社会财务风险两个层面。   前者指 的是 各级政府因严重自然灾害发生,依照法规履行应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建等公共利益责任而发生巨额计划外公共财政支出,从而可能导致 的公共财政收支失衡;后者则是 居民和私营经济体因自然灾害发生而可能产生 的财务困境,由此导致 的个体利益主体无法承担 的财物损失。   洪水一般被纳入巨灾保险 的保障范畴。而巨灾保险则是 指政府运用保险机制,通过制度性安排,将因发生地震、台风、海啸、洪水等自然灾害可能造成 的巨大财产损失和严重人员伤亡 的风险,通过保险形式进行风险分散和经济补偿。   2008年汶川地震之后,中国出台了一些相关法规制度,建立了地震保险 的共保机制。随后,针对洪水、恶劣天气等,还建立了相应 的政府补贴制度。巨灾保险制度建设是 党 的十八届三中全会提出 的政府服务及财政制度化改革 的重要任务之一。   在国务院于2014年发布 的《国务院加快发展现代保险服务业 的若干意见》中,已明确提出“完善保险经济补偿机制,提高灾害救助参与度”;2017年1月印发 的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革 的意见》也提出,“要充分发挥市场机制作用……不断扩大保险覆盖面,完善应对灾害 的金融支持体系”,“鼓励各地结合灾害风险特点,探索巨灾风险有效保障模式”。   政策支持下,中国各地陆续开展了多种形式 的巨灾保险 的尝试:在地方层面,近年来,深圳、宁波、四川等多地已试点开展巨灾保险。   作为先行者,深圳从2014年5月开始试点推行巨灾保险,首期保单保障灾种覆盖了地震、台风、海啸、暴雨等14种灾害,救助项目为因巨灾造成人身伤亡 的医疗费用、残疾救助金、身故救助金及其他相关费用。其后,又在保险责任、承保模式和政府采购方式等方面优化改进。   2016年广东巨灾保险项目试点启动,则是 中国首次使用商业保险为地方财政提供保险保障。该项目采用指数保险 的形式,以风速、降雨量等参数作为理赔 的依据,保险赔付支付给地方财政,用于政府在公共领域 的救助和重建等工作,为广东十个试点城市提供超过20亿元 的保险保障。   在各地纷纷开展巨灾保险试点 的基础上,全国巨灾保险制度建设也得以逐步推进。2016年,原保监会、财政部等共同印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》,45家财险公司发起成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体。随后,中国城乡居民住宅地震巨灾保险产品全面销售,标志着中国城乡居民住宅地震巨灾保险制度落地。   但目前学界普遍认同 的问题是 ,中国目前关于巨灾保险已有 的管理和法律制度相对零散,亦并未明确各个主体之间 的权利与义务关系。而巨灾保险与其他保险 的主要区别为:其一,巨灾保险是 政策性保险,其运营模式需要政府提供支持或进行一定程度 的保护;第二,巨灾保险不以营利为目 的,这也是 政府进行干预 的结果。   巨灾保险通常保障小概率事件,公众不太重视。如保费较高,公众需求将会很低。从供给角度看,巨灾风险具有系统性特征,一旦发生,波及 的范围非常广,损失很大。面对这种系统性风险,保险公司一般采取两种做法,一是 提高费率,以提高巨灾保险 的可持续性,但这会抑制需求;二是 受制于难以承担巨灾风险,选择不提供巨灾保险。   学界普遍建议:巨灾保险具有政策性和公益性,需要政府提供必要支持,包括政策支持和资金支持等。而政府对巨灾保险市场进行调节,一方面能够解决巨灾保险市场供给失衡 的问题,另一方面也能够减轻政府灾后重建 的财政压力。   “除城乡居民住宅地震巨灾保险共同体部分成员联合开发 的中国城乡居民住宅台风洪水巨灾保险产品,以及瑞再联合黑龙江、广东政府与当地保险公司开发 的巨灾指数保险,目前 的巨灾保险主要限于地震,尚不包含台风、滑坡、泥石流、洪水、森林火灾等其他灾因,保障内容有待进一步丰富。因此,要推动包含更广泛灾因 的巨灾保险出台,进一步丰富巨灾保险制度 的保障内容,尤其是 可以考虑尽快将洪水纳入巨灾保险保障内容。”国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生对《财经》记者指出。   “目前家庭财产保险、企业财产保险是 包含洪水责任 的,但由于这两个险种特别是 家财险 的覆盖面较低,使得洪水造成 的损失大多需要居民自己来承担,没有得到保险赔偿。未来,公众需要提高风险管理意识和保险意识,保险公司也需要优化产品,创新销售渠道,提高分散性业务 的可及性。”朱俊生建议称。   本文为“气候变化与应对体系变革”系列报道之一 ]article_adlist-->点击图片查看TOP10热文精选责编 | 阮璐阳 luyangruan@caijing.com.cn本文为《财经》杂志原创文章,未经授权不得转载或建立镜像。如需转载,请在文末留言申请并获取授权。]article_adlist-->

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